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主题特点：
面对现实的挑战，行政法理论难逃步履踉跄之态，甚至被讥讽为黑板行政法。
从表面看，维多利亚女王留给人们的似乎一直是温文尔雅的形象，和不计得失甘当幕后英雄的淡泊宁静。她们的经历说明，把权力关进笼子，主要障碍不在民智未开，而是官智未开。
自古以来，陆军就与王室保持着密切的关系。他行事果断，胆识过人，同时又野心勃勃，目中无人。对于下院的决议，女王夫妇感到非常失望。外交大臣俨然成为了一个独立的权力中心。为了保持住自己的权威和尊严，什么至亲骨肉，外戚内臣，一律顺我者昌，逆我者亡。
帕麦斯顿是女王遇到的最强硬的对手。言下之意就是要立即废除国王。尤其是行政主体做出的行政活动应当相对稳定，非经法定事由并依法定程序，不得随意变更或者撤销，如因公益或法定事由之考量需要，确需变更或撤回的，应当对造成的财产损失给予公平补偿。
果如是，民众中以及理论界渐次流行的把所有收费公路即刻付诸于公益化的主张，应当休矣。同时，上述宪法规范为收费公路之存续合法性提供有迹可循的宪法规范文本依据。这种公私合作的模式称之为经营者模式，即经营者在市场竞争的条件下，自负责任地提供所有规划与兴建设施，以及修缮现存设施所必要之服务于措施，并且承担之后的经营管理。[21] 汪进元：《论宪法的平等保护原则》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期。
正当性2012年7月24日，国务院同意交通运输部发展改革委、财政部监察部、国务院纠风办等部门制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》（以下简称《方案》），这一举措较之以往高速公路普遍收费的状况，似乎是顺应民意的结果，并被视为政府关注民生又一力作。[17] 参见詹振荣：《民营化法与管制革新》，元照出版公司2005年版，第12页。
相较于经营性公路涉及的法律关系而言，政府还贷公路关涉的简明行政合同关系，很大程度上为当前各个地方逐步取消政府还贷二级公路减少了压力与阻力。从行政过程论来看，行政公开可分为事先公开活动依据、事中公开决定内容、事后公开最终结果三个阶段。[23] 为此有学者曾言，粗放式的行政决策可能使一项初衷良好的决策在结果上转变为‘馊主意，参见秦前红：《冷观高速公路免费通行政策》，《新财经》2012年第11期。行政公开的蕴意为行政机关的行政活动，除国家秘密、商业秘密以及个人隐私外，应当通过一定的渠道向行政相对人以及社会公开，其内容主要包括两个方面：一是行政机关的行政决策活动及其过程公开。
（三）因受让方破产等原因无法继续履行经营协议。这也为收费公路的滥觞与发展提供规范依据。[32] 参见中华人民共和国审计署办公厅：《18 个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》[EB/OL]，中华人民共和国审计署审计结果公告2008年第2号，2008-2-27。[4] 《公路法》第60条第4款规定，收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则。
进入专题： 收费公路 诚信原则 平等保护 正当程序 正当性 。详言之，政府还贷公路指在坚持贷款修路、收费还贷与统贷统还思想的指导下，县级以上地方政府交通主管部门利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路。
[17]其中，有关的三方主体——经营者、国家、设施使用者——涉及两个层面的法律关系：经营者与国家之间的行政合同关系，经营者与使用者之间民事上服务合同关系。衍生分享请求权亦属平等保护导出之主观公权利，衍生分享请求权除要求行政机关提供特别之金钱给付外，并同时可以要求提供相同服务、公共设施的利用及相同的具体保护措施。
值得庆幸的是，2013年5月8日交通运输部公布修改《收费公路管理条例征求意见稿》，所明确的延长收费年限以补偿收费公路因免费政策造成的损失，以及公开收费年限以接收民众监督等举措——尽管不乏反对声音，所折射的我国政府对法治化追求的努力和进步，是值得称道的，同时也与本文意欲表达的思想相契合。刘启川，东南大学法学院博士研究生。[21]社会规范制度的制定者或决策者，应当以一以贯之的平等保护理念指导规范制定以及规范的实施，这也是法治的基本要义之一。[23]具体而言，《方案》的普惠范围为免费通行的车辆范围为行驶收费公路的7座以下（含7座）载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车。在我国，这一契约理念已被地方性行政程序规范以行政合同[13]之名加以确认。当然，我们不可否认，行政机关在一定条件下，可因公共利益必要保护之需求，对私行为主体之相关权利进行微量克减、必要限制、甚至完全剥夺。
并在上述两个文件中强调了国家在政府指导、市场准入、舆论宣传等方面的服务性举措。（二）行政法学释解：治道变革随着宪政民主的开展，国家与私人间之关系不再仅是上下尊卑之权力隶属关系。
尽管，行政主体在行政合同中享有行政优益权，可以单方面的变更、甚至解除合同，但这要基于一个前提，即因公共利益的需要或因不可抗力、或一方有过错等。此外，一方面可以通过参与者贡献民智民力，使决策更加民主化、科学化，毕竟一个独断专横或者不公正地实施行政行为，会降低相对人或公众对行政主体的信任，并引发或增多相对人对行政行为的抵触或纠葛，从而影响行政效益[40]。
[40] 周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，《中国法学》2007年第6期。[36] 皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国人民大学出版社2000年版，第272页。
2012年《山东省行政程序规定》也如同《汕头市行政程序规定》进行了明晰化罗列。而仔细甄别后，可以发现，其与正当程序的说明理由与行政公开之制度要求，是有出入的，抑或只是冰山一角，甚至是大相径庭。最后，足量植入公民参与、行政公开、说明理由等程序规则，以保障《方案》的制定过程符合程序正义。[3] 《公路法》第4条第2款规定，国家鼓励、引导国内外经济组织依法投资建设、经营公路。
正是收费公路的这种客观优势，提升了公路之于国家建设乃至整个社会文明进步之价值。这不得不让人疑虑，《方案》与《通知》有共同的制定主体，并且同为关注民生、惠民的红利行政决策，为何对《通知》中关涉的收费公路有补偿的规范确立，而在制定并实施其后《方案》中并未提及。
[38] 叶俊荣：《面对行政程序法—转型台湾的程序建制》，元照出版公司2002年版，第410页。[15] [德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬，张企泰译，商务印书馆1961年版，第82页。
[41]参见应松年：《社会管理创新要求加强行政决策程序建设》，《中国法学》2012年第2期。那么，对经营性公路补偿的法律依据在哪里？其实，从实然法的角度来看，对于经营性公路的补偿没有直接依据。
亦即在其制定的过程中，应践行法律、法规规定的听证制度，拓展适用范围，尤其是允许公路经营者这一直接利害关系人申请听证，此外，完善民意调查和民意反映制度，提高公众参与意识和参与水平，健全利益团体表达制度，畅通参与渠道。[34] [美]路易斯．亨金，阿尔伯特．J．罗森塔尔：《宪政与权利》，郑戈，赵晓力，强世功译，生活．新知．读书三联书店1997年版，第157页。[2]初级阶段是不发达、经济较为落后、国家综合财力较为有限的社会主义，这一国情注定政府没有足够的能力大范围、高幅度修建公路，而是另辟蹊径，即，寻求社会经济组织的支持[3]。一般情况下，应根据经营者在节假日因免费通行政策造成的实际损失为限，给予全部补偿。
[26] 参见陈慈阳：《基本权核心理论之实证化及其难题》，翰芦图书公司1997年版，第79页。但在经营性公路关涉的三方主体之一的公路经营者的权利，并未在《方案》中提及，而所强调的是经营者的义务。
我们暂且不论权利与义务的统一性或一致性之法理，单从行政机关的诚信义务性要求而言，《方案》的瑕疵也并未因其民生关怀以及公益保障之光环，而由此遮蔽。同时，已有的规范制度和法律实践，也为其正当性提供直接依据。
正如康德所言,人不是为国家而恰恰相反,国家就是为人而存在。[28] 李春燕：《行政行为说明理由制度的构建》，《行政法学研究》1998年第3期。
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